Hefði Seðlabankinn brugðist fyrr við og hert reglur sínar um veðtryggingar hefði mátt draga úr því tjóni sem bankinn og ríkissjóður urðu fyrir vegna lána til fjármálafyrirtækja á árinu 2008.
Þetta er mat Ríkisendurskoðunar í nýrri skýrslu um endurskoðun ríkisreiknings 2008. Skýrslan var birt í dag.
Í skýrslunni er fjallað er um tap Seðlabanka Íslands vegna veðlána hans til fjármálafyrirtækja í fyrra. Fram kemur að hinir föllnu bankar öfluðu sér lausafjár með lánum frá minni fjármálafyrirtækjum sem aftur fengu lán frá Seðlabankanum gegn ótryggðum bréfum. Í umræðunni hafa þessi bréf verið kölluð „ástarbréf“. Í ágúst 2008 hafi bankinn hert reglur sínar um veðtryggingar og þar með sett skorður við þessari leið bankanna til að útvega sér lausafé.
„Að mati Ríkisendurskoðunar má spyrja af hverju Seðlabankinn brást ekki fyrr við enda hefði það getað dregið úr því tjóni sem hann og ríkissjóður urðu fyrir vegna bankahrunsins,“ segir í skýrslunni.
Davíð Oddsson var aðalbankastjóri Seðlabankans á tímabilinu sem um er rætt í skýrslu Ríkisendurskoðunar, en með honum í stjórn bankans voru Ingimundur Friðriksson og Eiríkur Guðnason.
Fram kemur að Ríkisendurskoðun gerir ekki verulegar athugasemdir við reikningsskil stofnana ríkisins fyrir árið 2008 en bendir á veikleika í innra eftirliti hjá allmörgum þeirra. Einnig gagnrýnir hún útgjöld stofnana umfram fjárheimildir og mismunandi fyrirkomulag greiðslna fyrir yfirvinnu. Þá telur hún að ýmsum spurningum er varða lánveitingar Seðlabankans til fjármálafyrirtækja á síðasta ári sé ósvarað.
Í fréttatilkynningu frá Ríkisendurskoðunar segir að eitt meginverkefna hennar samkvæmt lögum sé að endurskoða ríkisreikning og reikninga stofnana, fyrirtækja og sjóða ríkisins. Gerð er grein fyrir framkvæmd og niðurstöðum þessarar vinnu í árlegri skýrslu til Alþingis. Í skýrslunni Endurskoðun ríkisreiknings 2008 kemur fram að ekki eru gerðar verulegar athugasemdir við reikningsskil stofnana fyrir síðasta ár. Hins vegar er bent á tiltekna veikleika í innra eftirliti hjá allmörgum þeirra.
Í skýrslunni er bent á að í árslok 2008 voru 58 fjárlagaliðir með uppsafnaðan halla umfram 4% af fjárheimild og 214 með uppsafnaðan tekjuafgang umfram sama mark. Ríkisendurskoðun hefur mörg undanfarin ár vakið athygli á hallarekstri stofnana og hvatt stjórnvöld til að bregðast við í samræmi við ákvæði laga og reglna. Þá hefur stofnunin hvatt til þess að mótaðar verði skýrar reglur um meðferð ónýttra fjárheimilda.
Samkvæmt athugun Ríkisendurskoðunar hefur stór hluti ríkisstofnana ekki fellt greiðslur fyrir ómælda yfirvinnu að fullu inn í föst laun þrátt fyrir að kjarasamningar frá árinu 2006 mæli fyrir um það. Hjá þessum stofnunum er þó mismunandi hve stór hluti starfsmanna fær sérstaklega greitt fyrir yfirvinnu og fyrir hve margar vinnustundir. Ríkisendurskoðun telur að þetta valdi því að launakerfi ríkisins sé mjög ógagnsætt.
Í skýrslunni er fjallað um þann mikla viðsnúning sem varð í rekstri ríkisins á síðasta ári miðað við árin á undan sem rekja má til bankahrunsins. Eftir að hafa skilað tekjuafgangi fjögur ár í röð, 2004–2007, varð um 220,5 ma.kr. halli á rekstrinum árið 2008 og hefur hann aldrei verið meiri í sögu lýðveldisins. Heildargjöld ríkisins hækkuðu um 73% í krónum talið frá árinu 2007 en tekjur drógust saman um tæplega 3%. Þá jukust langtímaskuldir ríkisins verulega eða sem nemur 127,5%.
Skýrslu Ríkisendurskoðunar í heild má lesa hér.
Hér fer á eftir orðréttur kaflinn í skýrslunni þar sem fjallað er um tap ríkissjóðs vegna veðlána Seðlabankans til fjármálafyrirtækja:
Eitt af meginhlutverkum Seðlabanka Íslands samkvæmt 4. gr. laga um bankann nr. 36/2001 er að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi. Samkvæmt 7. gr. laganna hefur bankinn heimild til að veita lán til lánastofnana gegn tryggingum. Ein af afleiðingum hinna óvenjulegu atburða á fjármálamarkaði á síðasta ári var að Seðlabankinn varð fyrir verulegu tjóni vegna ótryggra veðlána til fjármálafyrirtækja. Samkvæmt samkomulagi við Seðlabankann í lok desember 2008 yfirtók ríkissjóður kröfur bankans vegna veðlána og daglána til fjármálafyrirtækja og var það gert til að tryggja viðunandi eiginfjárstöðu bankans. Heildarfjárhæð krafnanna nam 345 ma.kr. en við mat á áhættu var ákveðið að afskrifa strax í upphafi um 175 ma.kr. og var sú fjárhæð gjaldfærð í ríkisreikningi 2008. Ríkissjóður greiddi fyrir þessi lán með því að gefa út og afhenda Seðlabankanum verðtryggt skuldabréf að fjárhæð 270 ma.kr. Skuldabréfið ber 2,5% ársvexti. Sá hluti lánanna sem eftir stóð hjá bankanum, 75 ma.kr., var færður til gjalda hjá honum sem útlánatöp í rekstrarreikningi. Þá voru
einnig yfirtekin tryggingabréf vegna aðalmiðlara ríkisbréfa að fjárhæð 98 ma.kr. þar af 17 ma.kr. afskrifaðir strax og færðir til gjalda í ríkisreikningi.Þar sem framangreindir atburðir höfðu veruleg áhrif á útgjöld og skuldastöðu
ríkissjóðs þykir Ríkisendurskoðun nauðsynlegt að gera ítarlega grein fyrir þeim
atburðum og aðstæðum sem leiddu til þessarar niðurstöðu.
ÓTRYGG VEÐLÁN
Af þeim lánum sem ríkissjóður yfirtók má áætla að 51 ma.kr. sé með trygg veð en annarra lána er óljóst. Það blasir því við að ríkissjóður og Seðlabankinn hafa orðið fyrir verulegu tapi vegna þeirra lánveitinga sem hér um ræðir. Hafa ber í huga að
þær fjárhæðir sem hér koma fram miðast við árslok 2008.
Eftir mikla þenslu á fjármálamörkuðum víða um lönd, sem m.a. var drifin áfram af gríðarmiklu framboði ódýrs lánsfjár, kom verulegur afturkippur í ársbyrjun 2007. Bankar víða um heim fóru að hafa auknar áhyggjur af útlánum, ekki síst vegna lána sem veitt voru til kaupa á fasteignum. Bæði kom þar til að fasteignaverð, sem hafði hækkað mjög fram að því, hrundi og í ljós kom að margir húsnæðiskaupendur höfðu ekki greiðslugetu til að standa undir lánum sínum. Óvissa skapaðist á fjármálamörkuðum og aðgangur að lánsfé varð takmarkaðri og dýrari. Íslensku bankarnir, sem höfðu vaxið mjög ört og margfaldast að stærð á fáum árum, fóru ekki varhluta af þessu. Raunar höfðu þeir þegar árið 2006 glímt við vandamál vegna fjármögnunar í Evrópu, m.a. vegna gagnrýni sem þeir sættu fyrir áhættusækna stefnu. Þeir voru auk
þess gagnrýndir fyrir skort á gagnsæi í starfsemi sinni, krosseignatengsl, og miklar lánveitingar til eignarhalds‐ og fjárfestingarfélaga, oft í eigu sömu aðila og bankarnir sjálfir eða annarra tengdra aðila. Bankarnir brugðu þá á það ráð sækja fjármagn á skuldabréfamarkað í Bandríkjunum, Japan og víðar. Auk þess stofnuðu þeir til innlána erlendis, ýmist í gegnum útibú eða dótturfélög. Í ágúst 2007 lokuðust síðan alþjóðlegir fjármagnsmarkaðir alveg fyrir lán til íslenskra eignarhaldsfélaga og íslenskra banka í útrás enda hækkaði svokallað skuldatryggingarálag þeirra mjög mikið. Bankakerfið hér á landi leitaði því í auknum mæli til Seðlabankans og fékk þar lán gegn veðtryggingum. Seðlabankinn leit á það sem lögbundið hlutverk sitt að veita innlendum fjármálastofnunum lausafjárfyrirgreiðslu eins og seðlabankar annarra ríkja voru að gera. Í samræmi við þetta veitti bankinn innlánsstofnunum umtalsverð veðlán. Fram hefur komið af hálfu forsvarsmanna bankans að hann taldi sér ekki heimilt að draga úr vexti bankakerfisins. Seðlabankinn sé „banki bankanna‘‘ og eigi að sjá fjármálakerfinu fyrir lausafé til skamms tíma. Seðlabankinn leit því svo á að honum væri ekki stætt á öðru
en að veita lán gegn veðum og anna þannig eftirspurn bankakerfisins eftir lausafé. Hins vegar liggur fyrir að ekkert hámark var á lánveitingunum svo lengi sem tryggingar voru veittar fyrir þeim.Seðlabankinn gat samkvæmt lögunum beitt eftirfarandi úrræðum til að draga úr vextinum:
BINDISKYLDA: Úrræðið hefði virkað 2006 og 2007 að mati forsvarsmanna bankans en ekki eftir að markaðir lokuðust síðla árs 2007.
LAUSAFJÁRREGLUR: Voru notaðar hér áður fyrr en bankarnir geta farið í kringum þær að mati Seðlabankans, t.d. með því að gera skiptasamninga.
Snemma árs 2008 voru miklir erfiðleikar á krónumarkaði og gjaldeyrismarkaði. Af þessum sökum jókst eftirspurn viðskiptabankanna eftir veðlánum frá Seðlabankanum. Samkvæmt tölum frá bankanum jukust veðlán á tímabilinu 1. janúar til 1. október2008 úr 302 ma.kr. í 502 ma.kr. Mikið bar á krossveðum í tengslum við þessar lánveitingar en þau felast í því að lántaki býður veð í verðbréfum sem annar aðili gefur út.
REGLUR UM TRYGGINGAR
Seðlabankinn gefur út sérstakar reglur um viðskipti fjármálafyrirtækja við bankann. Þar eru m.a. gerðar kröfur um gæði þeirra veðtrygginga sem bankinn tekur gildar á móti lánum. Fjármálafyrirtæki getur fengið lán frá bankanum gegn veði í ótryggðu skuldabréfi eða bréfum en þá má lánshæfismat þess ekki vera lægra en A‐. Með ótryggðum bréfum er hér átt við skuldabréf sem fjármálafyrirtæki gefa út án trygginga og skrá á verðbréfamarkað hér á landi.Þegar sótt var um lán fór verðbréfasvið Seðlabankans yfir þau gögn sem lögð voru fram um veðtryggingar og mat þær. Bókhaldssvið bankans fór jafnan yfir gögnin og loks fór endurskoðunardeild bankans yfir verkferlana í heild sinni. Athugun Ríkisendurskoðunar leiddi ekki í ljós neitt sem bendir til þess að við mat á veðum hafi starfsmenn ekki virt eða fylgt gildandi reglum um tryggingar fyrir lánum.
Vegna þess hve lausafjárstaða viðskiptabankanna var slæm á síðasta ári treysti Seðlabankinn sér framan af ekki til þess að herða lána‐ og tryggingarskilmála sína. Í ágúst 2008 var þetta þó gert og var þá stefnt að því að ótryggð bréf mættu ekki vera meira en 50% af heildarverðmæti veðtrygginga hvers fjármálafyrirtækis. Þessu markmiði átti að ná í árslok 2008. Þegar reglugerðin var sett mátti finna dæmi þess að á bak við meirihluta eða jafnvel öll lán til vissra fjármálafyrirtækja væru ótryggð bréf. Í þessu sambandi má geta þess að samtals námu ótryggð bréf sem lögð voru fram gegn lánum til Sparisjóðabankans 142 ma.kr. við fall bankanna eða um 42% af heildarfjárhæð þeirra lána (án vaxta) sem ríkissjóður yfirtók. Lánin voru tryggð með veði í verðbréfum útgefnum af Kaupþingi, Landsbankanum og Glitni. Fyrir liggur að hinir föllnu bankar öfluðu sér lausafjár með lánum frá minni fjármálafyrirtækjum sem aftur fengu lán frá Seðlabankanum gegn ótryggum veðum. Spyrja má hvers vegna Seðlabankinn brást ekki fyrr við þessum „leik‘‘ bankanna og herti kröfur
um veð gegn lánum til minni fjármálafyrirtækja. Að mati Ríkisendurskoðunar hefði þetta getað dregið úr því tjóni sem ríkissjóður og Seðlabankinn sátu uppi með eftir fall bankanna.
Þá má spyrja hvort Seðlabanki Íslands hafi þegar hér var komið sögu í reynd getað sinnt því hlutverki að vera það sem kallað er ,,lánveitandi til þrautarvara“ (lender of last resort), bæði vegna stærðar bankakerfisins (um tíföld landsframleiðsla) og þess hvað það var að stórum hluta fjármagnað í erlendum gjaldmiðlum (um 70%). Þrautarvaralánveitandi er sá sem lánar bönkum fé þegar allir aðrir lánamöguleikar lokast. Það er almennt viðurkennt að þrautarvaralánveitendur séu nauðsynlegir til þess að tryggja stöðugleika fjármálakerfa og gegna seðlabankar, stundum með bakstuðningi ríkissjóða, þessu hlutverki. Nægur fjárhagslegur styrkur til að geta staðið
að baki bankakerfis er forsenda trúverðugleika allra þrautarvaralánveitanda.
